历时半年、数易其稿的《大气污染防治行动计划》终于浮出水面。上证报记者12日获悉，国务院日前全文下发《行动计划》，从能源结构、产业结构、污染治理等多方面勾勒出我国大气污染防治的时间表和路线图，也打造出大气治污领域的纲领性文件。

在不少专家看来，最终出台的《行动计划》只是明确了此前一直猜测的具体数据和目标，但是治污措施方面并没有太超出预期。在未来大气污染治理上，仍有许多具体困难需要解决。

环境质量目标测算难度大

《行动计划》明确了具体的环境质量目标，即到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

对于这一目标，有业内专家对记者表示，全国范围的目标设定并不十分科学，而且亦很难评估。一方面，根据部署，2012年我国仅在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市开展细颗粒物监测，到2015年才能覆盖所有地级以上城市，“2012年的基础数据并不完备，到2017年又如何考量下降了10%?”

另一方面，相对于以前的污染物减排目标而言，此次大气行动计划中确定的是一个质量目标。质量目标的衡量难度也要远高于减排目标，需要加强科学测算。

不过，即便目标测算难度较高，其反映出的治污决心却很明显。绿色和平气候与能源项目主任黄玮表示，“从国家层面提出用5年时间实现空气质量明显改善，这个时间表充分体现了新一届政府在治理空气污染上的高度决心。”

控制增量与消化存量并重

为实现环境质量的目标，《行动计划》提出了加大综合治理力度、调整优化产业结构、加快调整能源结构、严格投资项目节能环保准入、建立区域协作机制、完善环境经济政策等十项具体措施。

全国工商联环境商会秘书长骆建华对记者表示，从《行动计划》的具体措施来看，我国大气治污的总体思路是“控制增量、消化存量”。

在骆建华看来，解决大气问题，首要就是改变现有的能源结构。《行动计划》中提到的“加快调整能源结构，增加清洁能源供应”正是解决之道，这也是“控制增量”最直接而有效的方式。

周生贤也表示，以煤为主的能源结构是造成我国大气污染的主要原因，“中国如果多烧一亿吨煤，什么事都完不成。”

因此，《行动计划》中明确提出，要控制煤炭消费总量，到2017年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长，通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等措施替代燃煤。

不过，对煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下这一目标，骆建华认为力度还不够。他解释说，比如2012年，我国的煤炭占能源消耗的比重大概是68%左右，石油常年稳定在20%左右，天然气和可再生能源占近13%。如果煤炭下降到65%，意味着天然气和可再生能源未来几年的增加比重只有不到3个百分点，这样的进展明显太慢。

他认为，煤炭占能源消费比重降到60%以下会更合理，也才可以满足大气污染防治的要求。

黄玮也表示：“令人失望的是，在《行动计划》中，只说要控煤，但并没有真正提出有约束性的煤炭减量目标，只是留给各省自行承诺，这最终可能会令空气质量改善的效力大打折扣。”

除“控制增量”外，“消化存量”也是需要重视的。加快淘汰落后产能、加快重点行业末端治理、加快淘汰黄标车和老旧车辆则是“消化存量”重要措施。

机动车是重要的污染源，被认为是贡献了大气污染20%的成因。不过，有专家分析，其实机动车污染中，黄标车占了排放的55%-86%，因为加快淘汰黄标车和老旧车辆是解决机动车污染最重要的措施，其作用和可操作性要远大于控制汽车数量和推广新能源汽车。

根据《行动计划》，要求采取划定禁行区域、经济补偿等方式，逐步淘汰黄标车和老旧车辆。到2015年，淘汰2005年底前注册营运的黄标车，基本淘汰京津冀、长三角、珠三角等区域内的500万辆黄标车。到2017年，基本淘汰全国范围的黄标车。

总体投资充满想象

从最初业内专家称，行动计划中将提出大气治污将有1.7万亿投入，到环保部新闻发言人陶德田在新闻发布会上从官方口径确认，预计未来5年大气污染防治总体投资将近1.7万亿元。“1.7万亿”这一充满吸引力的数字，让市场对行动计划充满了最直观而诱人的想象。

然而最终公布的行动计划版本却缺失了这1.7万亿，不禁让市场略有遗憾。

为何最终方案中并未提到1.7万亿的投入?有专家分析，1.7万亿是一个测算数据，涵盖了各级政府直接的投入，以及由此带动的社会、企业等全口径投入。考虑到方案的严谨性，数易其稿的行动计划最终并未明确提出这一数字。

不过，亦有业内人士表示，可能国务院出于各方面的考虑，认为目前并不是提出具体数字合适的时机。但是各地会根据自己的情况确定重点项目并上报，这些项目累计需要的投资额大概是此前测算的1.7万亿，目前有关部门应该已经掌握了重点项目。

有券商分析称，《行动计划》提供了多维度的投资机会，最直接、最明显受益的业态是重工业烟气治理产业链上的EPC工程商、设备商、脱硫脱硝特许经营运营商。此外，受益于能源结构调整，天然气、水电、能源基地跨区域送电将成为重点发展的领域。

不过值得注意是，《行动计划》提到的大气治污措施和目标并没有超出此前预期。并且，6月份国务院常务会议已经通过该计划，在过去的3个月中，市场多次传出要公布全文的消息，已经过度释放了市场的投资热情。

《大气污染防治行动计划》目标

经过5年努力，使全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少;京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用5年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。具体指标是：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

《大气污染防治行动计划》十项具体措施

一是加大综合治理力度，减少多污染物排放。全面整治燃煤小锅炉，加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程建设。综合整治城市扬尘和餐饮油烟污染。加快淘汰黄标车和老旧车辆，大力发展公共交通，推广新能源汽车，加快提升燃油品质。

二是调整优化产业结构，推动经济转型升级。严控高耗能、高排放行业新增产能，加快淘汰落后产能，坚决停建产能严重过剩行业违规在建项目。

三是加快企业技术改造，提高科技创新能力。大力发展循环经济，培育壮大节能环保产业，促进重大环保技术装备、产品的创新开发与产业化应用。

四是加快调整能源结构，增加清洁能源供应。到2017年，煤炭占能源消费总量比重降到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。

五是严格投资项目节能环保准入。提高准入门槛，优化产业空间布局，严格限制在生态脆弱或环境敏感地区建设“两高”行业项目。

六是发挥市场机制作用，完善环境经济政策。中央财政设立专项资金，实施以奖代补政策。调整完善价格、税收等方面的政策，鼓励民间和社会资本进入大气污染防治领域。

七是健全法律法规体系，严格依法监督管理。国家定期公布重点城市空气质量排名，建立重污染企业环境信息强制公开制度。提高环境监管能力，加大环保执法力度。

八是建立区域协作机制，统筹区域环境治理。京津冀、长三角区域建立大气污染防治协作机制，国务院与各省级政府签订目标责任书，进行年度考核，严格责任追究。

九是建立监测预警应急体系。制定完善并及时启动应急预案，妥善应对重污染天气。

十是明确各方责任。动员全民参与，共同改善空气质量。